Zelfreflectie

Een poos geleden denkende en schrijvende over het tijdschrift "Mosaiek" dat ik indertijd in Maastricht uitgaf, realiseerde ik mij dat ik veel geleerd heb in, niet noodzakelijk van Maastricht, dingen die mijn denken sterk hebben gevormd. Dat was in de tijd dat ik er redacteur was, bij het bedrijf van Openbare Werken. Mijn functie hield in dat ik "de van de dienst uitgaande stukken" controleerde op "taal, stijl en logica". Iedere snipper beschreven of betiept papier ging via mijn bureau en werd pas getiept als ik er mijn fiat aan had gegeven. Die bevoegdheid oefende ik natuurlijk uit in naam van de directeur, maar hij veranderde zelden iets in een stuk dat ik had gefiatteerd, behalve natuurlijk wat de inhoud betrof. Elke ochtend deponeerde de chef van de afdeling "Archief en Correspondentie" dus een stapel concepten in mijn inbakje, links op mijn bureau, en ‘s avonds haalde hij de stapel weg uit het uitbakje, rechts op mijn bureau. (Was het inbakje niet leeg dan kreeg ik flink op mijn kop.) Was een ontwerpbrief niet te redden, dan schreef ik hem zelf, hetgeen neerkwam op een productie van mij van 600 brieven per jaar. (Zie de jaarverslagen van destijds.) Dit werk heb ik bijna vijf en een half jaar gedaan, zes dagen per week.
Je leert daar natuurlijk ontzettend veel van. Niet alleen hoe je een - ambtelijke - brief moet schrijven, maar ook waar het over gaat bij zo'n dienst. Het eerste komt tot uitdrukking bij de controle van de taal en de stijl, het tweede bij die van de logica. Die ligt immers opgesloten in de vakkennis.
Bij OW Maastricht werden vele vakken beoefend en was dus een grote verscheidenheid aan vakkennis aanwezig. Om daarvan een beeld te krijgen moet je de organisatie van de dienst bekijken. Misschien, heb ik altijd gedacht, hoorde niet alles even harmonisch erbij. Er was in ieder geval een kern en een rand. Tot die laatste hoorden wellicht de afdelingen "Plantsoenen" en "Reiniging". Tot de kern daarentegen hoorden de afdelingen ruimtelijke plannen (incl. de tekenkamer), "Stadsontwikkeling en sanering" geheten, en "Statistiek", terwijl tot de uitvoering van de plannen "Onteigening" en "Weg- en waterbouw" nodig waren. Tenslotte was er een hoofdafdeling administratie waar de financiën, de personeelszaken en archief en correspondentie waren ondergebracht.
De stedenbouwkundige zat niet op de stedenbouwkundige tekenkamer, maar had zijn eigen tekentafel. Hij maakte schetsen en ontwerpen. Ik kan mij niet meer herinneren of de stadsarchitect aan de dienst was verbonden dan wel een afzonderlijk bureau had.
Er waren ook afdelingen waar de Woningwet, de Hinderwet, de Verkeerswet en de Drank- en Horecawet werden "uitgevoerd", d.w.z. waar adviezen aan B&W werden gegeven over de te verlenen bouwvergunningen, hinderwetvergunningen, enz.
Het schijnt dat Van der Venne, de toenmalige directeur, deze organisatie bedacht had en als voorwaarde voor zijn komst naar Maastricht had gesteld dat zij werd ingevoerd.
De mensen van de dienst die zich bezighielden met de kern, dachten na over de ontwikkeling van de stad, de stadsontwikkeling, zoals het officieel heette; zij vormden maar een klein groepje van de dienst. Het waren de directeur (en de adjunct-directeur), de stedebouwkundige, de stadsarchitect, de chef van de afdeling statistiek en de staffunctionaris. Weg- en waterbouw, onteigening, sanering brachten natuurlijk ook materiaal in, maar dat was niet creatief, maar, net als statistiek, van feitelijke aard, dingen waarmee rekening moest worden gehouden.
Er ging geen stuk hierover de deur uit zonder dat ik het als redacteur - niet als notulist, dat was de directiesecretaresse - gezien en geredigeerd had. Dit impliceerde dat ik ruim vijf jaar vakmatig gelezen en geschreven heb over de ruimtelijke ontwikkeling van een stad en over de toepassing van de bovengenoemde wetten.
Nota bene, de enige Maastrichtenaar van deze "creatieve" functionarissen was de chef statistiek, dr. J.N.G.M.A. Viegen, een socioloog en cultuurhistoricus. De stadsarchitect, Ir. Dingemans, de stedebouwkundige, H.H. van der Wusten, en de staffunctionaris, Hr. De Groot, waren Hollanders, de directeur zelf, drs. J.J.J. van de Venne, een sociaal-geograaf, kwam uit Schinnen of daaromtrent, de adjunct-directeur, Hr. Heijnens, was ook alweer een Hollander, evenals de nog pas een paar jaar geleden overleden Hr. Loeffen die ook zo iets als adjunct-directeur was.
Deze structuur, maar dit terzijde, deed mij vaak denken aan de personeelsbezetting bij de staatsmijnen. Ook daar werden de beslissende stemmen uitgebracht door Hollanders. Van een stad als Maastricht had ik dat niet verwacht. Er zaten wel veel Maastrichtenaren op 't secretarie, van diploma's GA 1 en GA 2 voorziene ambtenaren, die de adviezen van - o.a. - Openbare Werken moesten klaarmaken voor B&W. Dat kwam zeer grotendeels neer op het overnemen van die adviezen of het afremmen van creatieve oplossingen. Deze bureacraten werden door de mensen van O.W. dan ook de "remmers" genoemd waarbij naar gelang het GA 1 dan wel GA 2 opgeleiden betrof, onderscheid werd gemaakt tussen "remmers" en "hoofdremmers" en zelfs "(hoofd)remmers eerste klas". Ik vrees dat ik met dat beeld van Maastricht - dus, creatief = niet-Maastrichts, remmen = Maastrichts - verder door het leven ben gegaan.
Om te begrijpen hoe het beleid inzake de stadsontwikkeling - afgezien van het onderscheid tussen ontwerpers en remmers - indertijd tot stand kwam, moet men de Wet op de Ruimtelijke Ordening en het Besluit op de Ruimtelijke ordening van toen kennen. Sindsdien zijn die wetten aanzienlijk veranderd en aangevuld, maar dat is nu niet aan de orde. Opvallend was dat het in eerste instantie niet ging om "visie" of conceptie, maar om studie. Pas geleidelijkaan, naarmate het studiemateriaal beschikbaar kwam werd de ontwikkeling van de visie, die er tenslotte wel degelijk moest komen, toegelaten. Was die toegevoegd, toen nog in het uitbreidingsplan, later in het bestemmingsplan, dan kon het stadium van de plannenmakerij beginnen.
In deze drie fasen voltrok zich een proces van reflectie, ja, liefst van zelfreflectie. De plannen moesten immers passen in een structuurplan dat de algemene ontwikkeling van de stad aangaf en waarin de dienst OW ook aanzienlijke bijdragen had geleverd. Om de "span of control" van de dienst te beperken, want dit kon best uitlopen op een total(itair)e planning, merkte men graag op dat het ging om de ruimtelijke ontwikkeling en niet om de algemene. Elke ontwikkeling echter had ruimte nodig, net als geld, accommodatie en mankracht, en in feite had OW te maken met elke ontwikkeling, of die nu op het gebied van het onderwijs lag of vervoer of wat dan ook. Voor alles was ruimte nodig. De dienst kon het niet stellen zonder een overzicht van alle ontwikkelingen en in eerste instantie van alles wat de stad aanging.
Het is duidelijk dat er een grote mate van analyserend en synthetiserend denken en creatief ontwerpen nodig was. De wetgeving leverde daar de categorieën voor. Over "totalitair" gesproken, een bestemmingsplan waarin een hele stadswijk was begrepen, besprak en plande alle facetten - of wat men liever zei: functies - van zo'n leefgemeenschap. En in het structuurplan ging het om reflectie over de stad als geheel.
Is het wonder dat ik aan dit werk een bepaalde geestelijke vorming heb overgehouden,
- een zorgvuldigheid in het onderzoek naar de feiten,
- een gevoel voor het creatieve of artistieke in het beleid,
- een degelijkheid in het maken van plannen,
- een realiteitsgevoel voor de uitvoerbaarheid ervan en
- nauwlettendheid bij de daadwerkelijke uitvoering, maar vooral
- een overzicht over al deze facetten van het denken.
Ik heb dit altijd een prachtig beeld van samenwerking tussen verschillende soorten disciplines gevonden: feitenverzameling en wetenschap, ontwerpen, plannenmakerij, uitvoering. Liefst aangevuld met evaluatie waarmee het denkproces opnieuw kan beginnen en een permanent karakter krijgt.
Ik ben geen stedebouwkundige geworden, wel een jurist. Ik heb een einddoctoraalscriptie over de Wet op de ruimtelijke ordening geschreven, later, in 1965, toen ik werkte bij de planologische dienst van de provincie Utrecht en in de avonduren rechten studeerde. Het algemene karakter van de bezinning op de ontwikkeling van een stad als Maastricht stelde mij nog weer later in staat om voor de gemeente Utrecht de zogenaamde Management-nota te schrijven waarin de organisatie van het hele stadsbestuur werd georiënteerd op het ook in het openbaar bestuur opkomende managementdenken. Ik ben geen stedebouwkundige geworden, maar heb negen jaar lang dagelijks over dat vakgebied geschreven. Dat was, om met Drion te spreken, "denken zonder diploma"! Oftewel, ik weet er wel iets van.
Het meest fascinerende vond ik die reflectie over een stad, in het bijzonder in de uitgedifferentieerde en genuanceerde vorm waarin dat op mijn werk moest gebeuren. Vooral dit, die uitgewerkte vorm, heeft mij in staat gesteld te begrijpen waarin openbaar bestuur bestaat. Bij mijn later onderwijs heb ik hier in ieder geval heel veel aan gehad.
In mijn persoonlijke leven, dus zeker toen ik gepensioneerd was, heb ik er veel ellende van ondervonden. De meeste mensen begrijpen hier immers niets van. Zij denken dat openbaar bestuur een kwestie van politiek of van techniek is en dat politiek niet meer is dan een zootje pasklare of door te drukken opvattingen, terwijl techniek iets is dat de deskundigen "gewoon" doen. Dat is dus niet zo. Conversatie met mensen die niet thuis zijn in de nuances is dan ook uiterst frustrerend. Een opvatting is weliswaar een mening - en geen "waarheid" - maar dat betekent niet dat zij niet gefundeerd is. De goede opvatting is het topje van een ijsberg, het resultaat van het verzamelen en bewerken van gegevens, van redeneringen en creatieve concepten. Het is geen wonder dat een plan, bij voorbeeld een streekplan of een bestemmingsplan, jaren van voorbereiding nodig heeft. Dat ligt niet aan het feit dat de overheid zoveel instanties telt, maar aan het feit dat er zo verschrikkelijk veel punten in de beschouwing moeten worden betrokken. (Zo'n punt is natuurlijk wel afkomstig van een in de materie gespecialiseerde instantie. In zoverre ligt het wel aan de veelheid van instanties.)
Er ligt in dit werk, zoals ik geleidelijkaan heb begrepen, een model opgesloten, een model voor reflectie en voor zelfreflectie. Ik heb het - met varianten - successievelijk leren toepassen op gemeentelijk, provinciaal, landelijk, Europees en mondiaal niveau, telkens in mijn loopbaan opschuivend van gemeente, naar provincie, naar land, naar regio, naar de wereld, via het gemeente-, provinciaal, nationaal, Europees en volkenrecht. Ik heb het ook leren toepassen in het bedrijfsleven en bij non-profitorganisaties. Niet overal precies hetzelfde, maar als model, dus als uitgangshypothese. Het combineert wetenschap en feiten met visie, begrip, idee, bestuur, politiek, filosofie. Het is voor deze samenlevingsvormen, en dus zeker voor een stad, een mooi model voor zelfreflectie. Volledigheidshalve voeg ik hieraan toe dat dit alles (nog) geen rechtsdenken is. Het heeft mij dan ook giga moeite gekost om van daar af over te gaan naar het juridische denken. Het is immers grotendeels een instrumenteel, een technisch denken, wat het rechtsdenken niet is. Hierover echter een andere keer.

Geschreven in Maastricht op 24 april 2007.

Een stukje loopbaan

Uit mijn dagboek:
woensdag 23 oktober 2013 15.16 - Een tijd geleden schreef ik - o.a. in een serie blogs onder de titel "De wereld en ik"- nogal uitvoerig over het feit dat ik mij beroepshalve met volkenrecht heb beziggehouden en dat ik daaraan mijn belangstelling voor internationale betrekkingen heb overgehouden. Dat was van 1979 tot 1988. Voordien had ik echter een andere richting gevolgd.
In 1967 studeerde ik af. Ik werkte toen bij de gemeente Utrecht nadat ik, vanaf 1959, bij de gemeente Maastricht en de provincie Utrecht had gewerkt. Dat waren natuurlijk geen werkkringen waar ik internationaal recht nodig had. Wel staats- en administratiefrecht en voor dat vak had ik de 7e druk van het "Handboek van het Nederlandse Staatsrecht" van Mr. C.W. van der Pot (1962) doorgewerkt. Van der Pot was in 1960 "ontslapen", zoals het in het "Voorwoord voor den zevenden druk" in de door A.M. Donner bezorgde uitgave stond. Ik heb het staatsrecht dus nog leren bestuderen in de oude indeling in vier boeken, respectievelijk getiteld "Grondslagen", "Het staatsrecht van het Koninkrijk der Nederlanden", "Het staatsrecht van het rijk in Europa" en "Het staatsrecht der overzeese rijksdelen". Dit handboek, meestal "Vanderpot" genoemd, - later "Potdonner"- was het meest gebruikte in Nederland. Toen ik een keer in Utrecht in de City-bioscoop naar "The longest Day" zat te kijken, tikte mij iemand op mijn schouder en vroeg: "Moet u niet achter VanderPot zitten?" Het was mijn repetitor, Mr. Snoep, aan het Hieronymusplantsoen.
Op 1 januari 1970 kreeg ik een aanstelling aan de Universiteit van Utrecht bij het Instituut voor Staats- en Adminstratiefrecht, toen nog gevestigd aan de Maliesingel. Ik wist veel van de bestuurspraktijk, waarom men mij ook had aangetrokken, maar vrijwel niets van de typisch academische manier van doen. Ik was als ambtenaar elf jaar lang bezig geweest met de toepassing van het recht in concrete gevallen, van bouwvergunningen tot streekplannen. Ik had een hoog gewaardeerde scriptie over de toen nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening geschreven, maar was niet gepromoveerd. De universiteit vond dat geen bezwaar en ik ging er al met al vanaf eind 1967 tot 1970 acht rangen op vooruit. Nog bij de provincie in de rang van commies A had ik mijn doctoraal gehaald wat mij twee rangen verder bracht naar hoofdcommies A en toen ik een paar maanden later naar de gemeente Utrecht ging werd ik weer twee rangen rijker en werd adjunct-referendaris A. De overstap naar de universiteit ging gepaard met vier rangen verhoging tot administrateur, de hoogste ambtelijke rang onder de hoogleraar. Dit was allemaal indrukwekkend, maar, zoals gezegd, van het academische métier wist ik niks.
Ik had wel de ambitie een academicus te worden. Ik kreeg in die tijd ook een aanbieding om organisatie-adviseur te worden, maar mijn hart ging uit naar de geleerdheid. Niet iedereen begreep mijn beweegredenen. Mijn vader bij voorbeeld zei dat ik nu toch meester in de rechten en dus academicus was en nu geld kon gaan verdienen. Hij zag mij als particuliere management-consultant, gespecialiseerd in overheidszaken. Ik wilde echter een échte academicus worden, een échte intellectueel, en daarvoor ontbrak nog veel aan mijn vorming. De universiteit moest dat goed maken. Ik zou er docent worden en zelf academici gaan produceren. Ik zou er een proefschrift schrijven en hoogleraar worden. Droomde ik.
Voor dat proefschrift had ik een heel mooi onderwerp: het juridisch argument. Het zal niet iedereen duidelijk zijn wat daarmee bedoeld is. In de bestuursdienst waarin ik gewerkt had, namelijk op het gebied van de ruimtelijke ordening, had ik kennis gemaakt met beleidsvorming op basis van wetenschappelijk materiaal. Dat had twee organisatorische vormen. In eerste instantie werd ambtelijk onderzoek gedaan naar sociale, economische en culturele aspecten van gebieden waarvoor plannen werden ontwikkeld. Het mooiste was dat zichtbaar bij de provincie. Men had daar de Provinciale Planologische Dienst (PPD) en de Provinciale Planologische Commissie (PPC). De eerste deed het voorbereidende sociaal-wetenschappelijk onderzoek, in de tweede zaten een hele reeks provinciale diensthoofden die allemaal een bepaald facet van de plaatselijke samenleving vertegenwoordigden: landschapsbeheer, waterstaat, wegenverkeersnet, recreatie, volkshuisvesting, landelijk gebied, enz. De PPC was, evenals de PPD, geen politiek, maar een ambtelijk orgaan. In feite was de organisatie in twee trappen beperkt tot het disciplinaire werk waarmee ik bedoel te zeggen dat het er vooral om deskundigheid ging. De politiek was een ander verhaal, een waar ik toen nog weinig mee te doen had, hetgeen later, tegen het einde van de zestiger jaren, drastisch veranderde.
Vooralsnog was ik in en in gelukkig met deze zeer veelzijdige scholing in deskundigheid. Ik leerde in het planningwerk de aspecten van een samenleving kennen. Zoals ik bij de Maastrichtse dienst van Openbare Werken vijf en een half jaar lang dag in dag uit ambtelijke stukken had geproduceerd en geredigeerd waardoor ik de hele materie van een stad leerde kennen, was ik nu als secretaris van de PPD en de PPC weer in de gelegenheid om mij op dit gebied verder en op een hoger niveau te bekwamen.
Een van de interessantste dingen die ik er meemaakte was het overleg in de PPC waar alle denkbare reële belangen van bv. een streekplangebied aan de orde werden gesteld waartussen ook de juridische kant van de zaak figureerde. Mijn proefschriftonderwerp was dus geïnspireerd door dat werk. Welke rol speelde het recht temidden van andere aspecten van een samenleving? Ik was er vrij snel achter dat ik mij niet kon beperken tot het vakgebied van de ruimtelijke ordening, hoewel daar zeer veel samen kwam en gecoördineerd werd. Ik begreep echter dat ook in de strafrechtspraak, waar deskundigen en juristen het woord voeren voor de rechter zijn oordeel velt, een analoge situatie bestond. Ik probeerde, kortom, alle soortgelijke situaties in kaart te brengen en aldus een bestuurskunde te ontwikkelen waar het recht zijn plaats in moest vinden.
Voordat ik aan het proefschrift kon beginnen werd ik bij de gemeente Utrecht ambtenaar in algemene dienst ter secretarie. Er was er nog zo een, Wolter Lemstra, en wij werden soms de rechter- en de linkerarm van de gemeente-secretaris genoemd. Mijn belangrijkste werk daar bestond in de redactie van mijn eerste beleidsnota, de z.g. Management-nota waarin de ambtelijke organisatie in het licht van het integrale gemeentelijke beleid werd doorgelicht. Het was de introductie van de bestuurskunde die toen net aan haar opmars begon. Menigeen hield dit voor een fundamentele verandering in het ambtelijke denken. Het was er zeker een stroomlijning van. De meeste ambtenaren hadden tot taak een stukje van het gemeentelijke bestuur ambtelijk te behartigen. Dat werk kwam grotendeels neer op de zogenaamde toepassing van de een of andere wet, bv. de Drank- en Horecawet of de Woningwet. Zij behandelden vergunning-aanvragen. (Dat is, voor de goede orde, niet een zaak van opschieten om te voorkomen dat de bureaucratie de boel lamlegt, zoals menigeen denkt te weten. Vergunningenstelsels zijn er niet voor niets. Zij hebben een bepaalde preventieve werking. Er zonder zou de burger om de haverklap in conflicten terechtkomen ter oplossing waarvan hij naar de rechter zou moeten, altijd een veel langere lijdensweg dan de ambtelijke.) Het ambtelijke werk was zodoende een optelsom van individuele zaken waarin weinig structuur zat. De Management-nota beoogde naar een structuur te zoeken. Men dacht dat daar een enorme behoefte aan was en de gemeenteraad beapplaudiseerde de nota waarvan de betrokken wethouder in de gemeenteraad verklaarde dat zij mijn werk was. Ook nog nooit vertoond: een ambtenaar was anoniem. Geen wonder dat menigeen, o.a. de burgemeester zelf, van mening waren dat ik nu aan een prachtige carrière kon beginnen als bestuurskundige. Hij liet mij een artikel schrijven over het management van de gemeentelijke dienst, dat onder zijn naam verscheen.
Het lot wilde het echter weer anders. Omdat ik zo’n goede schrijver werd gevonden werd ik belast met de redactie van een andere nota, die voor het Jeugd- en Jongerenbeleid. Het was 1968 en de jeugd en jongeren waren zeer roerig. Daar moest iets aan gedaan worden, maar wat? Sommigen stelden voor om de financiële regeling van de activiteiten op dit gebied te verruimen. Dat wilden die jongelui toch? BenW waren meer gevoelig voor de opvatting van de gemeente-secretaris dat dit te mager, te formeel ambtelijk was. Voor een opfleuring van het ambtelijke gedoe had hij nu juist zijn twee ambtenaren in algemene dienst gekregen en ik moest dus een nota schrijven met meer jeu. Het eerste wat ik deed was bijeenkomsten van jeugd en jongeren bezoeken om te zien wat ze uitspookten. Let wel, wat voor nieuws zij deden. Zij noemden zich ludiek, zij hielden psychedelische happenings en wat dies meer zij. Daarvoor hadden zij ruimte nodig, geld en personeel, kortom wat er voor een organisatie komt kijken. Ik begreep met één klap dat de burger niet alleen de dingen deed die al in allerlei verordeningen waren voorzien, zoals bouwen, exploiteren van een zaak, industrie, evenals recreatie op de traditionele manier van de sport en de cultuur, maar dat hij bezig was weer heel nieuwe levensvormen uit te proberen. En dat gebeurde door de jeugd en de jongeren, de jeugdige en jongere burger. Ik begreep ook dat zij bezig waren met een mentaliteitsverandering die zich bediende van heel andere begrippen dan de gangbare, begrippen die aan de verbeelding waren ontleend, veel meer dan aan de traditionele rationele en religieuze denkwijzen. Ik maakte dus kennis met de beweging van ‘68 in haar meest subversieve versies.
In de ambtenarij waren hier en daar al futuristische geluiden hoorbaar, meer imaginatieve denktranten over de samenleving en het werk van de overheid. In feite was het voor mij de eerste theorie van de samenleving en haar overheid waar ik mee in aanraking kwam. Het holde mijn hele opvatting omtrent het bestuur uit, inclusief het management-denken. Juist dat denken. Dat was immers principieel rationalistisch en dogmatisch en hier ging het om de verbeelding die men aan de macht wilde brengen.
Het was dit soort werk van mij dat de aandacht trok van Boy Crince le Roy, hoogleraar recht van de ruimtelijke ordening, bestuursrecht en bestuurskunde aan de Universiteit van Utrecht. Ik schreef bij hem mijn scriptie "Een en ander over het systeem van de Wet op de Ruimtelijke Ordening" waar hij enthousiast over was, vooral omdat ik een bestuursrechtelijke behandeling had gecombineerd met een bestuurskundige. Dat gekoppeld aan mijn jarenlange ervaring in de bestuursdienst, mijn bekwaamheid in reflectie over de openbare dienst en het feit dat ik mijn hele studie naast mijn werk had gedaan, bracht hem ertoe een benoeming te bevorderen en wel in een droomrang.